三、發展黨內民主必須改革黨的領導方式和執政方式
在我們黨領導人民掌握全國政權成爲執政黨以後，怎樣才能對國家政權實施正確有效的領導，始終是黨面臨的一個重大理論和實踐問題。黨的十六大報告明確提出要按照黨總攬全局、協調各方的原則，規範黨委與人大、政府、政協以及人民團體的關係，支持人大依法履行國家權力機關的職能，使黨的主張經過法定程序成爲國家意志，使黨組織推薦的人選成爲國家政權機關的領導人員；支持政府依法行政，獨立負責地行使各項管理權；支持政協履行自己的職能，充分發揮政治協商、民主監督和參政議政作用；支持人民團體依照法律和各自章程開展工作，更好地成爲黨聯繫廣大人民羣衆的橋樑和紐帶。改革和完善黨的領導方式和執政方式，重點是規範黨與國家政權機關的關係，把黨的領導職能與國家政權機關的管理職能分開，既堅持黨對國家政權機關的領導，又保證國家政權機關有效地行使自己的職權。
1．黨的領導方式和執政方式的歷史原由
改革和完善黨的領導方式和執政方式，首先要弄清其歷史原由。所謂領導方式，就是政黨組織和引導廣大羣衆、掌握和控制公共權力的體制、機制、途徑、手段和方法的總稱；所謂執政方式，就是政黨掌握和控制公共權力的體制、機制、途徑、手段和方法的總稱。在通常情況下，黨的領導方式和執政方式是通過政治體制來體現的，因此，正確認識我國政治體制的來龍去脈，是全面把握黨的領導方式和執政方式的基本前提。
（1）黨包攬一切的領導方式和執政方式的形成
我國原有政治體制，脫胎於革命戰爭年代，初創於新中國誕生之際，形成於社會主義改造時期。其主要特徵是：社會權力高度集中於國家，國家權力高度集中於政黨，政黨權力高度集中於中央。這種體制之所以形成不是偶然的，是與我國特定的歷史條件緊密相聯。
毛澤東曾指出：“中國缺少的東西固然很多，但是主要的就是少了兩件東西：一件是獨立，一件是民主。”由中國特殊的國情和中國革命特殊的性質所決定，我國人民民主政權的建立，只能靠無產階級先進分子組織革命政黨，由政黨直接領導廣大人民進行武裝鬥爭，建立革命根據地和紅色政權來實現，並以此爲基礎最終奪取全國勝利。在被敵人分割包圍的根據地中，沒有全國統一的政權，各級政權組織很不穩固，由於黨組織嚴密，又享有崇高的威望，因而權力往往集中在黨組織手裡，制定政策，發佈命令往往由黨直接執行。而嚴酷的戰爭環境客觀上也要求實行高度集中統一的領導體制，以便調動一切力量，戰勝遠比自己強大的敵人。正如經典作家指出的那樣：“爲了進行鬥爭，我們必須把我們的一切力量捏在一起，並使這些力量集中在同一個攻擊點上。”“無產階級在爭取政權的鬥爭中，除了組織，沒有別的武器。”“保持黨的統一和實現無產階級先鋒隊的意志的統一是保證無產階級專政勝利的基本條件。”1942年9月，中共中央政治局通過了《關於統一抗日根據地的黨的領導及調整各級組織間關係的決定》。這個決定規定：黨是無產階級先鋒隊和無產階級最高組織形式，它應該領導其它一切組織，如軍隊、政府與民衆團體。根據地領導的統一與一元化，應當表現在每個根據地有一個統一領導一切的委員會。因此，確定中央代表機關及各級黨委爲各地區的最高領導機關，統一各地區黨政軍工作的領導。這是黨中央關於實行黨的一元化領導的一個完整的論述和決定。由此，黨組織便和政權組織、軍事組織緊密結合在一起，形成了黨政軍三位一體，由黨領導一切的高度集中的領導體制。
新中國誕生後，儘管國家各級政權組織逐步建立健全起來，但革命戰爭時期形成的高度集中的領導體制的基本格局並沒有改變。它作爲塑造新中國政治體制的既定方式，以其自然的歷史慣性，凝結在國家政權結構的基本框架之中，使新中國的政治體制一開始就帶有明顯的歷史痕跡。其特點是：在共產黨領導下高度統一、高度集權，即高度統一於黨的路線方針政策之下，高度集權於黨的各級組織之中。實踐證明，這種體制對於克服建國初期的困難局面，集中人力、物力、財力恢復國民經濟，粉碎帝國主義封鎖和顛覆的威脅，鎮壓剝削階級的反抗，鞏固新生的革命政權，以及建立社會主義經濟制度和經濟體系，都起了重大的積極作用。實際上，由於廣大人民缺乏充分行使民主權利的物質條件、文化素養和自主意識，因而在新中國建立初期，客觀上也要求我們通過這種體制，以黨代表人民管理國家來推進人民當家作主。誠如列寧所說：“由於文化水平這樣低，蘇維埃雖然按黨綱規定是通過勞動者來實行管理的機關，而實際上卻是通過無產階級先進階層來爲勞動者實行管理而不是通過勞動羣衆來實行管理的機關。”在歷史上缺少資本主義民主發展階段的情況下，社會主義民主建設的基礎相對薄弱，實行這樣一種政治體制無疑具有合理性，它是在我國特定的歷史條件下，充分實現人民民主的必經環節和過渡階段。這表明，我國的政治體制並不是人們隨意選擇的結果，而是有着深刻的社會歷史根源，是社會歷史發展的必然產物。
（2）黨包攬一切的領導方式和執政方式的弊端
我國的國家政權是在共產黨領導下建立起來的，我國的憲法和法律是在共產黨領導下制定執行的，在國家政權和法律制度尚未健全的情況下，黨的組織和黨的政策曾經代行國家政權的職能和國家法律的功能發揮過重大作用。然而“極爲相似的事情，但在不同的歷史環境中出現就引起了完全不同的結果。”隨着社會主義建設的不斷髮展，這種體制的積極作用逐步減弱，消極作用逐步增強，並使其固有的弊端越來越明顯地暴露出來。正像鄧小平指出的那樣，我們不適當地“把一切權力集中於黨委，黨委的權力又往往集中於幾個書記，特別是集中於第一書記，什麼事都要第一書記掛帥、拍板，黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導”。
由於權力過度集中，我們在確認國家政治生活中存在着黨組織和國家組織兩個相對獨立的權力系統時，沒有規範作爲執政黨的共產黨通過什麼渠道和方式來領導國家政權。這樣，共產黨的領導職能便容易取代國家機關的管理職能，使國家機關的權力逐漸向黨組織集中，黨組織日益成爲整個國家體制動作的中心。在黨的一元化領導下，從中央到地方的各級政府都在這種橫向的集權中被整合進黨的組織體系，使中央與地方之間的行政關係逐步轉化爲黨內的組織關係。由於黨內不存在中央組織與地方組織之間的分權機制，這樣，黨政之間的橫向集權必然要打破中央與地方之間的行政分權，從而加劇中央與地方之間的縱向集權。
所謂黨政不分，以黨代政，就是黨把自己混同於國家政權機關，包辦代替國家政權機關的職能，直接管理國家和社會事務，以致黨的組織國家化、行政化。這既不利於國家政權機關職能的有效發揮，又不利於黨超越具體行政管理事務，駕馭全局，更好地發揮其領導作用，也使黨在憲法和法律範圍內活動、依法執政這些重要原則難以體現。道理很明顯：所謂依法執政就是黨組織使自己的主張經過法定程序變成國家意志，並以此爲據規範自己的執政行爲。而黨的主張形成的過程以及經過法定程序變成國家意志的過程，既是發揚黨內民主的過程，又是實現人民民主的過程。另一方面，國家機關的職權在憲法和法律中已有明文規定，黨在憲法和法律範圍內活動的應有之義，就是尊重國家機關的法定職權。改革和完善黨的領導方式和執政方式，正確處理黨與國家政權機關的關係，就成爲我國政治體制改革和黨的建設中一個帶有根本性的歷史任務。
改革開放以來，我們黨曾多次鄭重提出改革黨和國家領導制度的問題，並不斷深化對執政黨領導職能的認識，不斷推進黨的領導方式和執政方式的轉變。黨的十二大報告指出：“黨不是向羣衆發號施令的權力組織，也不是行政組織和生產組織。”“黨的領導主要是思想政治和方針政策的領導，是對於幹部的選拔、分配、考覈和監督，不應當等同於政府和企業的行政工作和生產指揮。”黨的十三大報告更明確提出：“黨的領導是政治領導，即政治原則、政治方向、重大決策的領導和向國家機關推薦重要幹部”，“應當改革黨的領導制度，劃清黨組織和國家政權的職能，理順黨組織與人民代表大會、政府、司法機關、羣衆團體、企事業單位和其他各種社會組織之間的關係，做到各司其職，並且逐步走向制度化”。黨的十四大確立了以社會主義市場經濟作爲體制改革的目標模式，爲實現黨的領導方式和執政方式的轉變奠定了體制基礎。黨的十五大把提高黨的領導水平和執政水平作爲新世紀黨的建設的重大課題提了出來，把依法治國、建設社會主義法治國家作爲黨領導人民治理國家的基本方略確立起來，從而邁出了改進黨的領導方式和執政方式的實質性步驟。黨的十六大報告把改革和完善黨的領導方式和執政方式列爲政治體制改革的重要任務和執政黨建設的重要內容，明確了黨的領導的基本內涵以及正確處理黨與國家政權機關的關係的基本規範，這對於加強和改善黨的領導，推進社會主義民主政治和法治國家建設，實現黨與國家政權機關的關係制度化、規範化、程序化，無疑具有全局性的指導作用。
解決黨政不分、以黨代政問題不但不會削弱黨的領導，相反，“有利於加強和改善中央的統一領導，有利於建立各級政府自上而下的強有力的工作系統，管好政府職權範圍的工作。”江澤民從加強黨的建設的角度明確提出：由於歷史條件變了，社會環境變了，黨肩負的任務變了，黨的領導方式也必須相應地加以改變。他說：“我們黨是執政的黨，黨的執政地位，是通過黨對國家政權機關的領導來實現的。如果放棄了這種領導，就談不上執政地位。”“當然，黨同政權機關的性質不同，職能不同，組織形式和工作方法也不同，黨不能代替政權機關行使權力”。在黨的十六大報告中，江澤民再次指出：要“按照黨總攬全局、協調各方的原則，規範黨委與人大、政府、政協以及人民團體的關係，支持人大依法履行國家權力機關的職能，經過法定程序，使黨的主張成爲國家意志，使黨組織推薦的人選成爲國家政權機關的領導人員，並對他們進行監督；支持政府履行法定職能，依法行政。”這些論述無疑爲改革和完善黨的領導方式和執政方式指明瞭方向。
2．明確社會主義民主政治的本質要求
發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，是黨的十六大爲我國社會主義現代化建設確立的重要目標。胡錦濤指出：“發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質要求，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。”其中加強和改善黨的領導
，對於發展人民民主和實行依法治國，具有決定性意義和全局性作用。
（1）黨的領導與人民民主
中國共產黨在領導中國人民爲爭取和實現人民民主的鬥爭中，始終堅持把馬克思主義民主理論的普遍原理與中國民主政治建設的具體實際相結合，重視吸收和借鑑人類政治文明的有益成果，不僅實現了理論創新，而且實現了制度創新；不僅形成了中國特色社會主義民主政治理論，而且確立了社會主義民主政治制度。經過改革開放二十多年來的不懈努力，我國的民主法制建設取得了舉世矚目的成就，已初步健全了廣大人民依照憲法和法律，通過各種途徑和形式行使國家權力、享受公民權利的民主制度；完善了國家機關及其工作人員依法管理國家和社會事務，對人民負責，受人民監督的民主程序；形成了使黨的主張經過法定程序變成國家意志的民主機制。在我國政治生活中，共產黨處於領導和執政雙重地位，通過多黨合作和政治協商制度，與各民主黨派和各界人士共商國是，實現其領導權；通過人民代表大會制度，組織和支持人民當家作主，實現其執政權。政協是人民進行政治協商的組織形式，人大是人民行使國家權力的組織形式，二者在共產黨領導下，形成了具有中國特色的政治機制，共產黨通過政協彙集民意，又通過人大使其變爲國家意志，然後通過執行機關組織實施，通過黨派團體帶頭貫徹。其實質是黨依照法律程序組織和支持人民當家作主，實現黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。
實踐表明，在我們這樣一個歷史悠久、人口衆多的大國裡，要克服封建主義殘餘思想的因襲和資本主義腐朽意識的滲透，提高廣大人民羣衆物質文化水平和民主政治素質，消除政治體制中存在的種種弊端，逐步完善中國特色社會主義民主政治制度；要克服小生產習慣勢力的影響，集中力量把我國早日建設成爲富強民主文明的社會主義現代化強國；要實現廣大人民在根本利益一致基礎上不同利益關係的正確協調，整體利益和局部利益、長遠利益和眼前利益的合理安排，以及由此產生的全體人民的團結一致，離開了共產黨的領導是不行的。沒有共產黨的領導，人民就不能贏得民主；脫離共產黨的領導，人民民主就會得而復失。誠然，黨的領導並不等於人民民主，實現了黨的領導並不等於完全實現了人民當家作主。從結構上看，黨只是人民中的一部分，並不包容人民的全部。從內容上看，人民當家作主是指人民羣衆自己管理國家和社會事務；而黨的領導則主要是政治領導，黨並不直接管理國家和社會的具體事務。
（2）黨的領導與依法治國
適應社會主義現代化建設發展的需要，黨的十五大把“依法治國，建設社會主義法治國家”作爲黨領導人民治理國家的基本方略提上了我國法制建設的議事日程。江澤民對此作了完整系統的表述：“依法治國，就是廣大人民羣衆在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。”這段論述高屋建瓴地揭示了依法治國作爲治理國家基本方略的內涵：依法治國的主體，是廣大人民羣衆；依法治國的客體，是國家和社會事務、經濟和文化事業；依法治國的依據，是憲法和法律；依法治國的方式，是廣大人民在黨的領導下，依法通過各種途徑和形式治理國家；依法治國的目的，是保證國家各項活動都依法進行，把我國建設成爲富強、民主、文明的社會主義法治國家。
建設社會主義法治國家，首先面臨的是如何使廣大幹部和人民羣衆自覺養成依法辦事、依法律己的習慣，不斷增強法治觀念的問題。因爲法治的主體仍然是人，人的行爲又是由特定的思想意識支配的，如果僅僅有完善的法律制度，而遵守和執行這些法律制度的人卻沒有與之相適應的法治觀念，那麼再完善的法律制度也會在實際生活中扭曲和變形。只有廣大幹部和人民羣衆法治觀念增強了，法律制度才能變成生動具體的法治實踐，整個國家厲行法治纔會有可靠的依託。而黨是人民羣衆的組織者和領導者，我國的憲法和法律是黨領導人民制定的，也是黨領導人民遵守和執行的，作爲社會主義法治的不同環節，立法、執法、司法、守法和護法只有在黨的領導下才能有效實施。我國的憲法和法律凝結着人民的意志，而人民的意志又是通過黨來彙集和凝聚，通過權力機關變成國家意志，通過執行機關組織實施，通過黨的組織帶頭貫徹，因而黨當之無愧地成爲我國立法的政治設計者、執法的組織協調者、守法的行動帶動者、普法的思想引導者，當之無愧地成爲我國法治建設最大的政治資源。由於黨處於法治建設的源頭地位和核心地位，在建設社會主義法治國家的進程中，只有加強黨的領導，充分發揮這一政治資源的作用，才能實現預定的政治目標。
加強黨的領導又必須改善黨的領導，使黨真正成爲總攬全局、協調各方的領導核心。“黨的十六大明確提出，黨要堅持依法執政，各級黨委和領導幹部必須增強法制觀念，善於把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國統一起來，不斷提高依法執政的能力。這對於加強和改善黨的領導，改革和完善黨的領導方式和執政方式，提高黨的執政能力和執政水平，具有極其重要的意義。”在實際生活中，黨不僅要領導國家的立法、行政、司法機關，同時還要保證國家的立法、行政、司法機關積極主動、獨立負責、協調一致地開展工作。如果“黨干預太多，不利於在全體人民中樹立法制觀念。”因爲國家機關的職權在憲法和法律中已有明文規定，黨在憲法和法律範圍內活動的應有之義，就是尊重國家機關的法定權力。憲法和法律是黨的主張和人民意志的凝結，國家機關有效地行使法定權力，本身就是接受黨的領導的體現。如果以黨代政、以黨代法，那就既會削弱黨的領導，又會破壞法治原則。因此，黨領導人民制定憲法和法律，黨又要領導人民遵守和執行憲法和法律，黨自身也必須在憲法和法律範圍內活動，黨還要接受人民對自身的活動進行法律監督。
由此可見，對於執政黨來說，實行依法治國就是把黨的執政活動切實納入法治的軌道，做到依法執政。黨不是政權本身，不能取代政權機關的職能。但實際上黨的執政活動總是同國家機構的管理活動緊密聯繫在一起的，作爲各級國家機構的政治靈魂和領導核心，黨始終擁有決定國家前途和命運的實質性權力，從這種意義上講，黨能否做到依法執政是決定整個國家機構能否做到依法治國的關鍵。我國的憲法和法律是在共產黨領導下通過國家權力機關制定的，反映了社會發展的客觀規律和廣大人民的共同意志，具有普遍的效力和至上的權威，因而國家的各項權力都要由憲法和法律賦予，按憲法和法律行使，受憲法和法律約束。黨的執政活動也要以憲法和法律爲依據。只有不折不扣地實行依法執政，始終不渝地堅持黨在憲法和法律範圍內活動的原則，才能通過黨對國家政治生活的領導，通過黨組織對其他社會組織的示範作用，通過廣大黨員對人民羣衆學法、用法和自覺守法的積極影響來推進整個國家的法治建設。
3．理順黨政相互關係
爲了實現黨政分開，必須全面理解黨政分開的內容。這裡所說的政就是國家進行階級統治、政治調控和社會管理的機關，它理所當然地包括國家立法、行政、司法機關在內，因而是指以國家權力機關爲主、包括國家行政機關和司法機關在內的國家機關這個整體。所謂黨政分開，就是把黨的領導職能與國家機關的管理職能分開，既堅持黨對國家機關的領導，又保證國家機關獨立行使其職權。其具體內容體現在以下三個關係之中：
（1）黨與國家權力機關的關係
共產黨是執政黨，是國家的領導核心。黨對國家的領導首先是對人民代表大會的領導。通過人民代表大會把黨的主張變成國家意志，是實現黨對國家領導的根本途徑。黨依照法定程序，通過選舉進入國家權力機關，並通過權力機關調控執行機關，使其路線方針政策在憲法和法律中得到體現，使其主張和決策轉化爲全體人民共同遵行的決議或決定，使其推薦的人選步入國家政權機關的重要崗位。堅持黨的領導是人民代表大會制度必須恪守的一項基本原則，其實質是黨組織和支持人民通過人民代表大會這種組織形式當家作主，實現黨執掌政權同人民當家作主的有機統一。
切實保證人大對國家重大事務的決策權。我國人民代表大會制度是由全體人民選舉產生的代表組成國家權力機關代表人民直接行使人民主權的一種政權組織形式。人民代表大會制度處於我國政治權力配置體制的中心，其他方面的制度都是以人民代表大會制度爲中心展開的。其具體運行機制是：擁有主權的人民按照憲法和法律的規定，通過直接或間接的形式選舉產生人民代表；人民代表按照憲法和法律的規定，受人民委託組成國家權力機關；國家權力機關按照民主集中制的組織原則開展活動，在充分協商和討論的基礎上，通過一定的表決程序，選舉產生執行機關並審議通過執行機關的工作計劃；執行機關組織、協調、管理人民的生產、生活和各項社會事務；人民通過代表機關及自身所擁有的公民權利直接或間接地對執行機關的工作進行監督。其實質和核心在於人民是國家的主人，享有管理國家和社會事務的一切權力。黨組織的決策，凡是涉及到國家事務的，要求全體人民共同遵守的，屬人大職權範圍內的，都應作爲建議提交人大或人大常委會決定。
在同級國家機關中，只有人大的決策纔是最高決策。對人大作出的決定，除了上級人大有權否決和撤銷外，黨委可以提出意見建議，但無權否決和撤銷。黨委作出的決策對於人大來說只是一種建議，只有人大按照法定程序審議、修改、通過後，才能變爲國家權力機關的決議，變爲國家意志，對全社會產生普遍的約束力。
切實保證人大對國家行政機關和司法機關負責人員的任免權。對於行政和司法機關的負責人員，黨委可以推薦候選人，也可以向人大提出任免建議，但必須由人大決定任免。凡屬人大任命的負責人員，黨委既無權罷免，也無權調離。如果黨委認爲行政機關和司法機關的負責人員需要調整，可以向人大提出調整建議，但必須經過人大認可方能付諸實施。
切實保證人大行使對行政機關和司法機關的指令權和監督權。黨與行政、司法機關的關係不是組織上的隸屬關係，既不能取代人大向行政、司法機關下達指令，也不能取代人大否決和改變行政、司法機關作出的決定。
黨與國家權力機關的關係，在理論上和實踐中都是一個特別重大的問題。我們黨一直沒有停止對這一問題的探索。黨的十六大提出了把黨的領導、人民當家作主和依法治國統一起來的重要思路，特別強調黨要依法執政，嚴格在憲法和法律範圍內活
動，通過改進執政方式，更好地處理黨的領導與人大作爲國家權力機關的關係，更切實地推進人民民主。胡錦濤在紀念全國人大成立50週年大會上的講話中指出，黨的領導主要是政治、思想和組織領導，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要幹部，進行思想宣傳，發揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執政，實施黨對國家和社會的領導。要按照黨總攬全局、協調各方的原則，科學規範黨委和人民代表大會的關係，支持人民代表大會依法履行自己的職能。堅持黨的領導，必須改善黨的領導，切實提高黨的領導水平和執政能力。要適應新形勢新任務的要求，不斷改革和完善黨的領導方式和執政方式，堅持依法治國的基本方略，把依法執政作爲黨治國理政的一個基本方式，堅持在憲法和法律範圍內活動，嚴格依法辦事，善於運用國家政權處理國家事務。黨關於國家事務的重要主張，屬於全國人民代表大會職權範圍內的、需要全體人民一體遵行的，要作爲建議向全國人民代表大會提出，使之經過法定程序成爲國家意志。各級黨組織和全體黨員都要模範地遵守憲法和法律。國家政權機關領導人員要經過人民代表大會的法定程序選舉和任命，並接受人民代表大會及其常務委員會監督。要充分發揮國家政權機關中黨組織和黨員的作用，貫徹黨的理論和路線方針政策，實現黨對國家事務的領導。這樣做，有利於把黨的主張與人民的意志統一起來，有利於把黨的決策和決策的貫徹執行統一起來，有利於國家政權機關及其領導人員把對黨負責與對人民負責統一起來，保證我們黨始終站在時代前列帶領人民前進。胡錦濤同志的重要講話，表明我們黨在對黨與人民代表大會的關係的認識上又有了新的提高，這必將在我國的社會主義民主政治建設實踐中產生重要影響。
（2）黨與國家行政機關的關係
在黨的領導下，確保政府獨立負責地行使自己的職權。根據我國憲法和法律規定，政府有權採取行政措施，制定行政法規，發佈行政命令，領導所屬部門和下級國家行政機關的行政活動；有權編制和執行國家計劃和預算，領導和管理國家的各項行政事務。政府的工作直接對人大負責，黨對政府的領導主要體現在向人大推薦行政機關的重要人選，監督保證其貫徹執行黨的路線方針政策上。
黨組織要依法辦事，自覺維護政府強有力的工作系統。黨組織和政府在領導制度上是不同的，黨實行集體領導制，各級黨委成員都只有一票的權利，在決定重大問題時必須少數服從多數，其核心是民主；而對於各級政府來說，主要是執行國家權力機關的既定決議，其核心是效率。憲法明文規定實行行政首長負責製表明，當政府成員在重大問題上有分歧時，行政首長擁有最後決定權。因此，凡屬行政機關和行政首長職權範圍內的事，黨委都不應干預。否則，憲法規定的行政首長負責制就會形同虛設，政府強有力的工作系統就難以建立起來。
黨組織應自覺遵守各級政府制定的行政法規、發佈的行政命令。政府以全社會公認代表者的身份來處理國家行政事務，其行政法規、行政命令對自己所管轄範圍內的政黨組織、社會團體、企事業單位和全體公民皆有效力，黨組織應模範遵守這些法規和命令，併成爲全社會的表率。
對於在政府工作的共產黨員，黨組織應當對其進行管理教育，但必須把其本人的思想政治問題與其職權範圍內的工作問題區別開來，不能以管理黨員爲名來干預他們行使自己的行政管理權。如果黨組織認爲在政府工作的黨員犯有錯誤，可以進行批評教育，也可以進行組織處理，但不能自行改變他們的行政職務和在其行政職務範圍內決定和處理的問題。
（3）黨與國家司法機關的關係
黨在憲法和法律範圍內對司法工作實施政治領導。這種領導主要表現爲，領導人民制定法律，確定司法工作的方針和原則，向人大推薦司法機關的重要人選，切實保證司法機關依法獨立行使司法權，不受任何行政機關、社會團體和個人的干涉。
我國憲法對司法獨立原則作了明文規定：人民法院依照法律規定獨立行使審判權，人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受任何行政機關、社會團體和個人的干涉。其基本要求是：只有人民法院和人民檢察院依法享有司法權，其他國家機關、社會團體和企事業組織都無此權力；人民法院和人民檢察院獨立行使職權，只服從法律，按照法律的規定開展工作；任何非法干涉司法機關獨立行使審判權和檢察權的行爲，都是違反憲法和法律的。堅持黨對司法工作的領導，就是要監督和支持司法機關獨立行使審判權、檢察權，以保證法律的有效實施。司法機關依照憲法和法律獨立行使司法權，正是服從黨的領導的具體體現。如果黨組織對司法機關依法獨立行使職權橫加干預，就破壞了黨領導人民制定的憲法和法律的權威，破壞了黨對司法工作的領導。
把黨的領導職能同司法機關的司法職能分開，保證司法機關依法辦案。司法機關在行使職權時，只服從法律。司法機關依法獨立行使職權，有利於維護國家法制的統一和司法機關的權威；有利於充分發揮司法機關的職能作用，提高辦案質量；有利於保證法律適用的普遍性、平等性和公正性。黨組織如果認爲司法機關對案件處理不當，可以按照法律程序反映自己的意見，但無權否決。
4．加強對執政黨的監督制約
制約監督的主要對象是掌握權力的機關和組織的領導幹部，而執政黨在國家政權體系中掌握着巨大的權力。早在1957年，鄧小平就精闢指出：“在中國來說，誰有資格犯大錯誤？就是中國共產黨。”在1992年南方談話中，鄧小平再次指出：“中國要出問題，還是出在共產黨內部。”他還指出：“我們要堅持共產黨的領導，當然也要有監督，有制約。”而各級國家機關、特別是權力機關通過憲法和法律的途徑制約監督各級黨組織應是其題中應有之義。
（1）國家權力機關制約監督同級黨組織的依據
我們國家的一切權力屬於人民，而人民又是通過人民代表機關來行使國家權力的，人民權力的至上性和全權性，決定了人民代表機關權力的至上性和全權性，黨應當接受人民的制約監督，決定了黨也應當接受人民代表機關的制約監督。
從國家權力上講，黨的政治主張上升爲國家意志的過程，也是國家權力機關對党進行制約監督的過程。黨的政治主張總是以建議的形式向國家權力機關提出，這本身就是以承認和接受國家權力機關的制約監督爲前提的。而國家權力機關對黨的政治主張表示贊成或反對，或提出補充、修改，本身也就是對党進行制約監督的具體表現。如果否定這一點，那就會把國家權力機關僅僅看作是使黨的政治主張變成國家意志的表決機器，與國家權力機關的法定地位格格不入。
從黨章的角度看，“黨必須在憲法和法律的範圍內活動”作爲一項重要原則明確載入了黨的章程。這一原則確認了在社會主義條件下，國家的一切權力屬於人民；確認了黨是人民的一部分，是人民羣衆在特定歷史時期爲完成特定歷史任務的一種工具；確認了黨不僅要領導人民贏得當家作主的權力，而且還要確保人民充分行使當家作主的權力；黨的一切組織和黨員都沒有凌駕於憲法和法律之上的特殊地位，沒有超越於憲法和法律之外的特殊權力；任何人，只要嚴重地違反了憲法和法律，不管其職位多高，權力多大，都要繩之以法。黨章的這項規定，實際上是對黨組織必須接受國家權力機關的制約監督的明確肯定。
在首都各界紀念中華人民共和國憲法公佈施行二十週年大會上的講話中，胡錦濤明確指出：“憲法以法律的形式確認了我國各族人民奮鬥的成果，規定了國家的根本制度、根本任務和國家生活中最重要的原則，具有最大的權威性和最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法爲根本的活動準則，並負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”爲了保證憲法的實施，“要抓緊研究和健全憲法監督機制，進一步明確憲法監督程序，使一切違反憲法的行爲都能及時得到糾正。全國人大及其常委會，要從國家和人民的根本利益出發，在立法過程中充分保障憲法規定的公民的自由和權利；要切實擔負起監督憲法實施的職責，堅決糾正違憲行爲；要切實履行解釋憲法的職能，對憲法實施中的問題作出必要的解釋和說明，使憲法的規定更好地得到落實。”這段論述順應時代潮流，反映人民意願，體現了我們黨與時俱進的品格。
（2）國家權力機關制約監督同級黨組織的意義
歷史的經驗告訴人們，執政黨掌握着巨大的權力，需要從外部加以制約，否則這種巨大而沒有外部制約的權力是很危險、很容易出偏差的。蘇聯政治體制的一個突出特點，就是一方面黨的少數領導人掌握着無限的權力，另一方面又缺少必要的機制對這些領導人實行有效的制約。這樣，當這些領導人犯錯誤甚至蛻化變質時，黨和人民便無法阻止，以致給社會主義事業帶來不可挽回的損失。
加強人民代表大會對執政黨的制約監督，是以加強和改善黨的領導爲前提的。共產黨是人民利益的忠實代表，其領導和執政的權力是人民賦予的。代表併爲了實現人民的利益而奮鬥，是共產黨領導和執政的根本宗旨，也是人民選擇和擁戴共產黨作爲領導黨和執政黨的根本原因。正因爲黨處於執政地位，國家機關必須接受黨的領導，才決定了黨的領導正確與否至關重要，纔有必要對執政黨進行制約監督。“由於我們黨現在已經是在全國執政的黨，脫離羣衆的危險，比以前大大地增加了，而脫離羣衆對於人民可能產生的危害，也比以前大大地增加了。”因此，“黨如何才能密切聯繫羣衆，實施正確的和有效的領導，也還是一個必須認真考慮和努力解決的問題。”
從實際情況看，如何加強和改善黨的領導，正確處理好黨的領導與國家政權機關的關係，是社會主義民主政治建設的一項重大課題，也是我們黨自身走向現代化的一項重大課題。所謂政黨現代化，就是政黨適應整個國家現代化發展的要求，使自身的思想觀念、組織結構、運行機制和活動方式不斷科學化、制度化、規範化，以促進黨的自我發展自我完善。中國共產黨擔負着領導中國社會主義現代化建設事業的歷史重任，作爲領導這一事業的黨組織自身也應當是現代化的。這就要求我們黨勇於自我揚棄，不斷超越自己在以往發展過程中確立並行之有效而今天已不適應社會發展需要的那一部分思想觀念、組織結構、運行機制和活動方式，不斷運用新的實踐、新的經驗和新的理論去解決黨在現代化進程中所面臨的各種新問題。改革和完善黨的領導方式和執政方式，正確處理黨與國家政權機關的關係，是黨組織自身實現現代化的重要步驟，也是社會主義制度自我完善的一個重要組成部分。
（本章完）