新中國成立後的40多年中，中美關係發展的動力主要來自外部，其所受的外部影響遠遠大於兩國關係的內在制約。特別是美國將中美關係置於美蘇冷戰的大背景中，以蘇聯因素定位和處理中美關係。1991年蘇聯解體後，中美關係的主要外部動力消失，中美關係逐漸由外源型向中美雙方內在因素起主要作用的內驅型轉變。這個轉變過程，實際上是美國對中國以及中美關係再認識、再定位的過程，大致呈現出3個階段：定位模糊期、定位清晰期和定位逆轉期。這導致了中美關係的不穩定，從而給中國復關/入世造成了很大的消極影響。
一、美國對華定位模糊期
蘇聯突然解體，對美國的對華政策產生了巨大的衝擊。在失去判斷和處理對華關係參照物的情況下，美國對華政策定位難度加大。1993年1月，克林頓總統入主白宮，在對外政策上拋棄了其前任的對華政策，又沒有提出自己的完整對華政策。美國對華定位模糊，對華政策混亂，中美關係麻煩不斷，從而遲滯了中國恢復在關貿總協定中締約國地位的歷史進程。
1.蘇聯解體對美國對華政策的影響
冷戰時期，美國的最大威脅來自蘇聯的霸權挑戰。爲了維護美國的霸權地位，對付蘇聯的擴張是美國外交政策的核心因素。美國在對外關係中以蘇劃線，敵友陣線分明。在中美關係中，美國對中國的戰略定位經歷了從“敵人”到“友好的非盟國”的轉變。1991年蘇聯突然解體以後，美國外交戰略中軍事安全因素的影響減弱，經濟因素的影響上升。由於在對華政策上長期以蘇聯劃線，因此美國在冷戰結束後的對華戰略定位問題上出現了麻煩。
20世紀80年代末，美國經濟出現了嚴重的衰退。但是，在當時蘇聯威脅依然存在的情況下，軍事安全因素居於首位，人們對經濟的關注相對較弱。蘇聯解體後，來自蘇聯的威脅消失，美國的注意力更多轉向了經濟。1991年10月，克林頓在喬治城大學演講時宣稱，我們的經濟實力必須成爲我們定義國家安全政策的中心要素。事實上，克林頓競選總統成功在很大程度上也是得益於其打出了經濟的大旗。1993年克林頓入主白宮以後，經濟因素被置於重要的位置，經濟進步被置於美國“對外政策的中心”，發展經濟、增進安全和擴展民主成爲克林頓政府優先考慮的3個議題。1993年1月18日，他在喬治城大學發表演說時說道，本屆政府的外交政策建立在三根支柱之上：第一，將我們國家的經濟安全置於外交政策的首要目標；第二，我們的外交政策基於重建我們的武裝力量，以應對對我們的國家安全與國際和平的新的和連續的威脅；最後，我的政府的外交政策將植根於團結我們的國家、現在全世界如此多的人嚮往的民主原則和制度；1994年，克林頓政府對外交政策重心做了一定調整，重新將安全問題置於外交政策的首位，經濟因素屈居第二。1994年5月3日，克林頓在CNN訪談時說，上任以來，我的戰略優先考慮三個方面的利益：①制定應對這個新時代安全挑戰的政策，並增強執行這些政策所必需的防衛實力；②使我們國家的全球經濟利益成爲我們外交政策不可或缺的基本組成部分；③在國外促進民主的發展。
在20世紀六七十年代，美國改善和發展對華關係是基於對抗蘇聯的擴張。20世紀80年代末，蘇聯擴張勢頭放緩後，美國國內對中國的認識發生了巨大的變化。1982年，美國國內87％的精英和64％的公衆認爲中國在政治、經濟和安全方面對美國是重要的，1990年則分別只有73％和47％的精英和公衆仍然持這種看法。在回答“從長遠看中國和蘇聯誰是美國的友好國家或盟友”時，認爲是中國的只佔認爲是蘇聯的一半。蘇聯解體後，中國在美國對外戰略中的地位進一步被削弱。正如美國一名參議員說的，冷戰已經結束，當我們翻開中國牌時，卻發現只是一張“小二”。克林頓本人也持類似的觀點。“政府繼續嬌慣中國”，“就我們而言，當冷戰時期中國是蘇聯力量的平衡器時，這樣的忍耐可能是有意義的。但是，當我們的敵人已經承認了失敗的時候，現在打中國牌就沒有意義了”。不僅如此，隨着蘇聯的突然消失以及中國的迅速發展，美國國內政治精英對中國的懷疑和擔心增加。因此，冷戰結束後，美國對於中國的戰略定位一直是非常模糊的，存在着激烈的爭論。
在此背景下，克林頓政府在拋棄布什對華政策的同時，沒有形成一項統一、完整的對華新政策。有人認爲，從1993年1月到1996年5月，克林頓政府的對華政策有三大缺陷：①缺乏一個戰略框架，基本按照個案來處理中美關係中的各種問題；②過分強調中美關係中的人權問題，把人權問題凌駕於中美關係中其他問題之上，把它作爲觀察兩國關係的透鏡，從而扭曲了兩國關係；③由於政策本身不明確，在政策實施上，政府內沒有一個部門將對華政策統管起來，各部門自行其是，顯得比較混亂。
2.中美關係在麻煩中前進
1993年1月20日，克林頓就任美國第42任總統。中國外交部發言人在記者招待會上對克林頓就任美國總統表示祝賀，並指出中國政府願意在中美三個聯合公報原則基礎上，和美國新政府共同爲中美關係的改善和發展做出努力。但是，在克林頓政府對外政策重心轉移、對華定位模糊、對華政策混亂的影響下，中美關係麻煩不斷。
第一，將最惠國待遇與人權問題掛鉤。在國外推廣美式民主是克林頓政府外交政策的三大支柱之一，國務院多數對華政策決策人贊成對中國實施人權外交。1993年1月13日，克里斯托弗在參院外委會審議他出任國務卿的聽證會上宣稱，美國的政策將是“謀求促進中國出現從共產主義到民主制度的廣泛的、和平的演變，辦法是鼓勵那個偉大的、非常重要的國家內那些力求實現經濟和政治自由化的勢力”。負責亞太事務的助理國務卿洛德也建議對中國實施人權外交，以促使中國向“更人道的體制”轉變。不僅如此，據2月6日的香港《南華早報》報道，他還私下告訴參院外委會成員，他主張並傾向於在延長中國最惠國貿易地位時由白宮提出“合理”的條件。這是克林頓政府官員首次明確指出對1993年延長中國最惠國貿易待遇將附加條件。在這樣的情況下，5月28日，克林頓發佈行政命令宣佈將中國的最惠國待遇與人權狀況掛鉤。他還責成國務卿就是否在1994年延長中國的最惠國待遇提出建議。在提出建議時，國務卿必須廣泛評估中國的人權狀況是否取得了全面而重要的進展，包括：開始採取措施遵守世界人權宣言；釋放因非暴力表達政治和宗教信仰而被關押的中國公民，並提出可以接受的解釋；保證善待犯人，允許國際人道機構和人權組織探訪監獄；保護西藏獨特的宗教和文化遺產；允許國際無線電廣播和電視進入中國。
第二，蠻橫製造銀河號事件。1993年7月23日，美國指控中國銀河號貨輪將製造化學武器的原料運往伊朗，指責中國違反《禁止化學武器公約》，派軍艦和飛機跟蹤銀河號貨輪進行偵察、拍照。不僅如此，美國還向有關國家施加壓力，不許銀河號在既定港口停靠、補充給養和卸貨，給銀河號的正常商業活動造成了巨大的影響。8月24日，沙特阿拉伯和中方人員在達曼港對貨輪進行了徹底檢查，結果沒有發現美方宣稱的硫二甘醇和亞硫酰氯之類的化學物品。9月，中國、沙特和美國官員共同簽署了證明文件，證明船上沒有製造化學武器的原料。對此，中國外交部在發表聲明譴責美國的霸權主義和強權政治後，指出銀河號事件給中國在政治上和經濟上造成了重大損失，中國強烈要求美國立即消除其錯誤所造成的惡劣影響，要求美方向中方公開道歉，賠償中國所蒙受的一切經濟損失。
第三，破壞兩岸關係的穩定。克林頓上臺後，美國不僅繼續向臺灣出售武器，而且不斷加強與臺灣的關係。1994年4月30日，克林頓簽署國會通過的《1994—1995財政年度對外關係授權法》。該法所附的修正案公然將“與臺灣關係法”置於中美三個聯合公報之上。10月25日，克林頓又簽署了國會兩院通過的《1994年移民及國籍技術修正法案》，其中包含了允許臺灣“總統”和高級官員訪美的條款。在共和黨中期選舉控制了美國國會兩院以後，國會也大力要求邀請李登輝訪問美國。1995年1月12日，衆議院國際關係委員會舉行聽證會，委員會主席吉爾曼和前國務卿貝克表示支持李登輝訪問美國，對共和黨保守派很有影響的傳統基金會建議允許李登輝訪美，以此作爲加強“美臺關係”的一個步驟。對此，美國政府起初持反對的態度，反覆向中方保證不讓李登輝訪美。但是，在國會壓力下，5月19日，美國政府突然通知臺灣允許李登輝以私人身份訪美。雖然中國反覆交涉和強烈抗議，但是李登輝還是於6月7日到11日訪問了美國，並從事了大量分裂祖國的政治性活動。16日，中國駐美大使李道豫奉命回國述職，美國駐華大使芮效儉任期屆滿離任回國，導致了兩國之間3個月在對方沒有大使的不正常局面。
爲了震懾臺獨勢力，1995年七八月間，中國人民解放軍在臺灣島以北東海水域進行導彈演習。對此，美國國會要求政府根據“與臺灣關係法”向國會報告事態。12月9日，美國尼米茲號航空母艦在兩國關係正常化以後首次從臺灣海峽通過，引起了中國的“高度關注”。
此外，美國還抵制中國申辦2000年奧運會，總統和副總統會見達賴喇嘛，指責中國向巴基斯坦擴散導彈技術，國家安全助理安東尼·萊克還認爲中國是沒有實行民主制度和市場經濟的“逆潮流”國家，等等。這些都在一定程度上惡化了兩國關係。
顯然，美國此時的對華定位仍然處於摸索階段，對華政策很不穩定。通過幾場鬥爭，美國進一步瞭解了中國在人權問題、臺灣問題等問題上的立場和態度，對中國重要性的認識也加深了。1993年11月，克林頓在接受全國廣播公司電視採訪時說：“我認爲不能孤立像中國這樣的大國、像中國這樣對未來世界重要的大國。但是，我們對不能容忍的事情也不可能視而不見，這是我們已經在做的事情。我們在盡力尋求適當的折中辦法，我相信我們能夠找到。”1994年10月，美國國防部長佩裡在中國國防大學發表演說時宣稱：“沒有中美之間的合作，亞洲穩定和安全面臨的挑戰就沒有一個能夠被成功應對。我們每一方都擁有特別的影響，都必須適當運用這種影響。維持地區穩定是中美合作的任務，也是中美關係的戰略基礎。”這些認識對於美國正確對華定位是重要的。事實上，銀河號事件發生以後，美國採取了一些改善雙邊關係的措施。在1993年亞太經合組織西雅圖非正式首腦會議期間，江澤民和克林頓進行了會晤。同時，兩國還恢復了軍事交往和高層對話。1994年，克林頓又宣佈將最惠國待遇問題與人權問題脫鉤。特別是在經濟領域，兩國關係仍然非常密切。這些爲中美關係的進一步改善奠定了基礎。
3.中國復關談判停滯不前
克林頓上臺以後，中美關係進入了美國對華定位不清、政策混亂的時期，兩國關係麻煩不斷，從而對中國復關談判產生了不利的影響。
第一，中美關係的總體環境不利於雙方就中國復關達成協議。克林頓政府沒有一個明確的、連貫的對華政策，沒有將中美關係提到應有的高度，對中美關係採取個案處理的方式來對待。因此，從1993年克林頓上臺以後，兩國關係處於非常不穩定的狀態。僅僅在1993年，兩國就因爲對華最惠國待遇、人權、中國申辦奧運會、銀河號事件、美國向臺灣出售武器、導彈技術擴散等問題而搞得非常緊張。特別是克林頓政府不僅大力發展與臺灣的官方關係，而且想邀請李登輝出席西雅圖亞太經合組織領導人非正式會晤。1994年兩國關係剛剛得到微小改善，克林頓政府又在臺灣問題上製造事端。9月7日，克林頓政府對美臺關係做出調整：①美國政府官員將與臺灣當局進行較高層次的接觸，美國願意同臺灣進行次內閣部長級的經濟對話，允許美臺官員在除白宮、國務院以外的機構進行會晤；②除必要的過境外，美國將不允許臺灣高級領導人訪問美國；③美國允許來自經濟和技術機構的美國高級官員訪問臺灣；④美國支持臺灣加入關貿總協定並尋求在一些國際組織中聽到臺灣的聲音，但不支持臺灣加入像聯合國那樣要求只有國家地位才能參加的國際組織；⑤美國同意臺“北美事務協調委員會”駐美辦事處更名爲“臺北駐美經濟文化代表處”。克林頓政府調整對臺政策引起了中國的強烈抗議。正是在這種對臺政策的鼓動下，1995年6月，李登輝訪問美國，導致中美關係迅速惡化，並最終引發了兩國1996年在臺灣海域軍事對峙。
第二，美國外交政策重點的轉移增加了雙方達成中國復關協議的難度。克林頓政府更加重視經濟利益，最初將經濟利益置於外交政策的首位。爲了獲得最大限度的利益，美國在中國復關談判中提出了很高的價碼，並且採取滾動要價的方式逐步加碼以迫使中國做出更多的讓步。同時，中國開放戰略實施以來，中美經貿關係中出現了一些問題。美方認爲，中國的貿易體制妨礙了美國商品的出口，是導致中美貿易中美國逆差增多的主要原因；中國對美國知識產權保護不力，也給美國商人造成了重大的損失。因此，美國一直以復關問題威脅中國在市場準入和知識產權保護問題上對美國讓步。1995年10月，克林頓在紐約與江澤民會晤時非常強烈地確認，我們願意看到中國在世界貿易組織中成爲一個主要的、日益成長的經濟力量，但是中國應該在商業上提供可以接受的條件。主要由於美國要價太高，中國失去了恢復關貿總協定締約國地位的時機。1995年1月1日世界貿易組織成立後，美國繼續在中美雙邊談判中製造障礙。雖然江澤民
在亞太經合組織大阪會議期間宣佈，從1996年起，對涉及中國6000種進口產品中的4000多種產品實現不小於30％的進口關稅降低，取消174種進口產品的配額和許可證，但是坎特堅持中國不具備加入世界貿易組織的條件。
二、美國對華定位清晰期
克林頓執政初期的對華關係，使克林頓政府逐漸認識到了發展中美關係的重要意義。經過長期探索與觀望，美國對華定位逐漸變得明朗起來。美國國內對華政策的大辯論，也以所謂接觸派的意見佔上風而暫時宣告結束。1997年和1998年，江澤民與克林頓實現了互訪，雙方確立了戰略伙伴關係，兩國關係得到了極大改善。在這樣的背景下，雙方就中國入世談判的步伐加快。雖然其間遭到了以美國爲首的北約襲擊南斯拉夫大使館事件的衝擊，但是雙方迅速恢復了中國入世談判，並且達成了協議。
1.建設性戰略伙伴關係的確立
中美在臺灣海域的對峙引起了美國對兩國關係的反思，並開始逐步調整對華政策。1996年5月17日，國務卿克里斯托弗在外交委員會發表演說，比較系統地提出了克林頓政府的對華政策方針，爲克林頓政府在第二任期內調整對華政策奠定了基礎。他說：“基於我們長久的‘一箇中國’政策，克林頓政府處理對華關係以如下三項原則爲指導：①像我開始說的，我們相信中國發展成一個安全、開放和成功的國家完全符合美國的利益；②我們支持中國完全融入並積極參與國際社會；③在尋求通過對話和接觸處理我們同中國的分歧的同時，我們將毫不猶豫地採取必要的措施維護我們的利益。”此外，他還提出了要與中國接觸和對話的一些具體措施：鑑於我們利益的廣泛性和中國對我們未來的安全和福利的重要性，我相信發展我們兩國之間更加經常的對話的時代已經到來了。在我們的首都保持內閣級官員的定期磋商有利於我們坦率地交流觀點，提供更加有效的管理特殊問題的措施，允許我們在全面關係的更加廣泛的戰略框架內解決單個問題。
克林頓開始其第二任期後，對華政策開始擺脫其第一任期時的理想主義色彩，逐漸變得務實和成熟，接觸和對話成爲美國政府處理對華關係的主要方式。1997年2月，克林頓在議會聯合會議上指出，爲了我們的利益和理想，我們必須尋求與中國更加深入的對話。一個被孤立的中國無助於美國，在世界上發揮適當作用的中國有益於美國。我將去中國，我已邀請中國主席來這裡。這不是因爲我們在每一件事情上認識都一致，而是因爲與中國接觸是應對停止核試驗之類我們共同面臨的挑戰和坦率地解決我們像人權之類根本分歧的最好方法。奧爾布賴特在國務卿提名聽證會上說：“長期以來，美國的對華政策在國會和美國人民中存在着爭議。在適當平衡這種政策的不同方面存在健康的分歧。但是，不應該懷疑這種關係的重要性，不應該懷疑需要尋求一項融合而不是孤立這個世界上人口最多的國家、我們第四大貿易伙伴的戰略。”
然而，克林頓政府正在着手調整對華政策之時，以理查德·伯恩斯坦和羅斯·芒羅合作出版的《即將到來的美中衝突》一書爲引線，圍繞中國經濟和軍事實力是否構成對美威脅、中國的戰略意圖與發展方向是否與美國利益發生衝突、美國對中國應該採取接觸還是遏制政策等主題，美國內部對華政策辯論達到了新**，結果支持對華接觸政策的意見佔了上風。這場辯論在美國內部初步形成了對華政策共識，爲克林頓政府調整對華政策營造了比較好的國內政策環境。正如參議員納恩所言，“美中兩國現在被一張密密的利益網交織在一起。這些利益有一部分是相同的，一部分則是相悖的。正因爲承認了這一現實，現在在華盛頓以及美國人民中間正慢慢地在對華政策上形成了一種新的但是非常脆弱的共識。這種慢慢形成的脆弱共識，既反對對中國持敵對態度的極端做法，也反對熱情接受中國的條件，而是謀求同中國進行合作，同時現實地接受在價值觀與利益方面存在的分歧。”
基於這樣的國內背景，美國政府開始對江澤民在西雅圖與克林頓會晤時提議的中美建立面向21世紀的戰略伙伴關係作出迴應。1997年7月1日，國務卿奧爾布賴特在應邀參加香港主權移交儀式期間，向錢其琛轉達了克林頓致江澤民的信，提議兩國建立“戰略伙伴關係”。同時，據《華盛頓郵報》報道，美國總統國家安全事務助理伯傑也在給劉華秋的信中表示美國希望“使兩國關係從單純的接觸和對話上升爲戰略伙伴關係”。7月27日，錢其琛與奧爾布賴特在馬來西亞參加東盟地區論壇和東盟對話夥伴國會議期間進行了會談，並在聯合記者招待會上討論了“中美戰略伙伴關係”的問題。事實上，所謂夥伴關係，它不同於以往的軍事同盟、勢力範圍、國家集團及大家庭內部的“夥伴”關係，具有自己的鮮明特點：結伴而不結盟，並立而不對抗，友好而不排他，合作而不控制。中美兩國都是世界上的大國，存在着廣泛的共同利益匯合點。同時，兩國在政治制度、意識形態、價值觀念和文化背景等方面又存在着根本的利益分歧。顯然，夥伴關係不失爲處理彼此關係的健康模式。
1997年10月26日，江澤民開始對美國進行國事訪問。訪問前夕，克林頓專門發表了電視講話，全面闡述發展對華關係對美國的積極意義，爲確立中美戰略伙伴關係製造氛圍。在江澤民訪問期間，兩國元首通過廣泛的交流與會談終於達成了中美建設性戰略伙伴關係的共識。在雙方於10月29日發表的《中美聯合聲明》中，兩國元首決定通過加強合作應對國際挑戰、促進世界和平與發展，致力於在中美兩國間建立建設性戰略伙伴關係。然而，美國國內反對改善對華關係的力量仍然非常強大。克林頓1998年訪華遭到了國內一部分人的強烈反對。但是，克林頓頂住國內反對聲浪實現了訪華，維護了建設性戰略伙伴關係的發展目標。1999年中國駐南斯拉夫大使館被炸以後，克林頓政府宣稱，美國信守與中國發展關係的承諾，將繼續努力以達到兩國元首提出的建立面向21世紀建設性戰略伙伴關係的目標。
2.中美元首互訪的實現
隨着美國對華政策定位的逐漸明晰，中美關係開始駛入發展的快車道。這主要表現在1997年和1998年江澤民主席和克林頓總統成功實現互訪上。中美元首互訪不是偶然的，而是兩國關係發展的必然結果。在經過兩國反覆接觸之後，雙方對彼此的國家利益關切、共同利益和意見分歧都有了一個比較全面和客觀的把握。這爲兩國在務實的基礎上發展關係奠定了基礎。正如美國代理國務卿塔爾諾夫1997年2月20日在美中協會、外交關係委員會等團體發起的《上海公報》發表25週年紀念會上的講話中指出的，“中國事件的一個結果是，美國決定將中國在人權問題上的進步與它的最惠國貿易地位聯繫起來。然而，結果是最惠國待遇這根大棒既威脅了我們的利益，也威脅了中國的利益。我們與中國的經濟關係，也可以說整個關係綁在一起。因此，克林頓政府拋棄了過去5年給對華政策的範圍和實質蒙上陰影的最惠國待遇爭論，走向與中國的全面接觸和新的戰略對話。我們尋求這種對話，把它作爲拓展在共同問題上的合作範圍和坦率、尊重、耐心地處理我們的分歧的最好途徑。”同時，克林頓競選連任獲勝，爲美國在不斷增加對華認知的基礎上發展關係提供了條件。正是在這樣的背景下，克林頓與江澤民商定在1997年和1998年實現互訪，推動中美關係發展。
爲了確保江澤民訪美成功，中美雙方都進行了充分的準備。1997年7月，錢其琛和奧爾布賴特在馬來西亞舉行了兩國外長6個月內的第4次會晤，爲江澤民訪美做準備。正如奧爾布賴特說的，“我們兩國元首期待今年秋天會晤，我們今天將討論正在進行的首腦會晤的準備工作。我們的目的是爲美國和中國之間建立良好和建設性的關係奠定基礎”。8月，美國總統國家安全事務助理伯傑應邀訪華，專程來爲江澤民訪美做準備。江澤民、李鵬、錢其琛、劉華秋等與伯傑進行了會談。江澤民在會見伯傑時指出，我期待着同總統共商發展中美關係大計，把一個長期穩定、健康合作的中美關係帶入21世紀。伯傑說道，克林頓總統正期待着主席閣下訪美，希望此次國事訪問成爲兩國關係的新起點，成爲兩國友好合作關係的里程碑。爲了統一國內對發展中美關係的認識，繼9月9日在美利堅大學發表演說時強調江澤民訪美的意義後，10月24日，克林頓在美國之音發表講話，專門闡述了中美關係和對華政策，指出了與中國合作對美國維護6個方面利益的重大意義：①創建一個和平、繁榮與穩定的世界；②維護亞洲的和平與穩定；③防止大規模殺傷性武器和尖端武器擴散到不穩定地區和流氓國家及恐怖組織；④打擊販毒和國際有組織犯罪；⑤使全球貿易和投資儘可能的自由、公平和開放；⑥確保今天的進步不犧牲明天的利益。同時，中國也採取了一些具體措施，如頒佈《核出口管制條例》、加入桑戈委員會等，緩和美國的關切。
經過充分準備，1997年10月26日到11月3日，江澤民應邀對美國進行國事訪問。這是中國國家元首12年來首次訪問美國，也具有重大的意義。從江澤民抵達華盛頓當天起，兩國元首進行了小範圍和大範圍的廣泛會談，確定了建設性戰略合作伙伴關係的新目標，提出了處理兩國關係的基本原則和具體措施。聲明宣佈：雙方同意從長遠的觀點出發，在中美三個聯合公報的原則基礎上處理兩國關係。中方強調臺灣問題是中美關係中最重要、最敏感的核心問題。恪守中美三個聯合公報的原則，妥善處理臺灣問題，是中美關係健康、穩定發展的關鍵。美方重申堅持“一箇中國”政策和中美三個聯合公報確定的原則。作爲進一步推進中美關係、加強兩國在國際領域合作的框架，聲明還規定了兩國元首定期訪問對方首都、內閣和次內閣級官員定期互訪、建立元首熱線、海上軍事安全磋商等具體措施，明確了一些具體合作領域。江澤民還與國會議員、企業精英、大學師生等各界人士進行了廣泛交流與對話，兩國還簽訂了一些合作文件，訪問取得了巨大成功，基本達到了“增進了解、擴大共識、發展合作、共創未來”的目的。誠如美國負責東亞事務的助理國務卿幫辦謝淑麗所言，“此次首腦會晤爲同中國合作推進美國各方面的利益奠定了良好的基礎。雙方在相當廣泛的領域取得了具體進展，也爲兩國關係確定了一個全面定義和框架，從而爲未來合作打下了良好基礎。”
江澤民訪美以後，兩國在不同層面的互訪與磋商有序展開，爲1998年克林頓訪華打下了良好的基礎。爲了確保克林頓訪華成功，兩國又進行了積極的準備。1998年4月，美國副國務卿皮林、國務卿奧爾布賴特先後訪華，爲克林頓訪華做準備。6月11日，克林頓在國家地理學會專門就兩國關係發表講話。在講話中，他再一次闡述了與中國接觸的意義，分析了美國內部在發展對華關係上的分歧並得出了孤立中國不可能、不可取的結論。他說：美中關係在很大程度上將幫助我們決定新世紀對於美國人民是否是一個安全、和平與繁榮的世紀。一個穩定、開放和繁榮的中國，一個對建設更加和平的世界承擔責任的中國，顯然是非常符合美國利益的。有些美國人認爲，由於中國“制度不民主和侵犯人權”，我們應該孤立和遏制中國，以推遲中國增強“成爲美國下一個主要敵人”的能力。有些人認爲，僅僅增強商業關係就將不可避免地導致一個更加開放、更加民主的中國。但是，尋求孤立中國顯然是行不通的，更重要的是選擇孤立而不是接觸不可能導致一個更加安全的世界。美國政府還對國會反對克林頓訪華做了大量說服工作，不僅安排了很多政府官員前往國會作證，而且發動了分屬兩黨的3位前總統、8位前國務卿、6位前國防部長、5位前財政部長和5位前總統國家安全事務助理聯名致國會公開信，支持與中國接觸，支持克林頓訪華，還邀請著名的漢學家何漢理和羅迪到白宮會見記者，談論與中國接觸的意義。
在進行積極而充分的準備以後，1998年6月25日，克林頓開始提前進行對中國的國事訪問。通過爲期9天的訪問，中美關係又向前推進了一步。在兩國元首的會談中，兩國決定不把各自控制下的戰略核武器瞄準對方，向全世界表明了中美兩國不是敵人而是夥伴。克林頓在臺灣問題上向江澤民再次重申了美國“一箇中國”的政策承諾。兩國元首還就經濟、環保、能源、防擴散和人權等領域的合作或對話廣泛交換了看法。訪問期間，兩國發表了關於《生物武器公約》的聯合聲明、關於殺傷人員地雷問題的聯合聲明、關於南亞問題的聯合聲明，簽署了舉行聯合軍事演習的協議、中美和平利用核技術合作協定等文件，簽署了總額近20億美元的經貿合作項目合同或協議。此外，克林頓還在上海與各界人士進行了廣泛的交談，公開表示了美國對臺“三不”的政策承諾。
江澤民與克林頓的互訪將兩國關係帶入了穩定發展的軌道，極大地增強了中美關係對抗突發事變的能力。1999年5月8日，以美國爲首的北約襲擊了中國駐南斯拉夫大使館，兩國關係一下子跌入谷底。但是，通過積極而妥善的處理，兩國關係迅速得到了恢復，從而將一個和平與穩定的中美關係帶入了21世紀。
3.中國入世談判取得重大突破
在兩國關係改善的推動下，中國加入世界貿易組織進程明顯加快。從1989年6月到1996年底，美國在中國復關/入世的問題上實際上採取了拖延戰術，不斷製造事端阻擾中國順利復關/入世的歷史進程。事實上，直到江澤民和克林頓成功實現互訪之前，美國對中國入世的態度仍然是比較消極的。正如前述，1997年8月7日，巴爾舍夫斯基對記者說，儘管受到10月舉行美中首腦會晤的壓力，但是美國一點也不急。迄今，中國的努力與加入必須具備的條件還有一段距離
。江澤民與克林頓的成功互訪，爲中美就中國入世舉行雙邊談判並達成協議創造了良好的條件。1999年4月6日，朱鎔基訪問美國。通過雙方反覆談判，中美兩國就中國加入世界貿易組織的問題取得了重大的突破。在中美聯合聲明中，美國明確表示堅決支持中國在1999年加入世界貿易組織。在星期二晚上，當朱鎔基重新與紐約華爾道夫投資者和商務主管開始會談時，他自信地說這筆交易已經完成了99％。中國駐南斯拉夫大使館被炸後，中國雖然暫時中斷了與美國、歐盟就中國入世進行談判，但是繼續與日本和澳大利亞等美國的重要盟國進行談判，並達成了雙邊協議。在1999年9月江澤民與克林頓在奧克蘭舉行會晤以後，雙方立即恢復了關於中國加入世界貿易組織的雙邊談判。經過雙方艱苦努力，1999年11月，中美達成了中國入世的雙邊協議。這不僅完成了中美之間的雙邊談判，而且推動了中國與其他締約方的雙邊談判。
同時，隨着中美關係的改善，兩國關於對華貿易最惠國待遇地位問題的解決也進入了一個新的階段。在經濟貿易問題上，中國多次要求美國永久性解決中國的最惠國待遇問題，用實際行動推動中美關係的發展。1996年10月，吳儀在會見全美集團首席執行副總裁、全美集裝箱租賃公司董事長範禮世時表示，中美經貿關係近來有所緩和，其標誌是上月舉行了中美商貿聯委會會議。希望美國政府以實際行動作出明智選擇。最需解決兩個重要問題，一是美國用實際行動支持中國加入世貿組織，二是永久性解決中國最惠國待遇問題，以便同中國發展長期穩定的關係。但是，美國拒絕永久性解決對華最惠國待遇問題，希望將此作爲一個工具，在需要的時候對中國施加壓力。據洛杉磯《國際日報》報道，美國商務部長坎特表示：總統反對永久給予中國最惠國待遇，而堅持現行的一年一次延續的辦法。他說，現在不是時候，還不能考慮這種選擇。通過一年一次延續辦法，可以給中國一個壓力，促使它像一個真正的世界大國那樣行動，成爲國際社會的一部分。
中美就中國入世達成雙邊協議後，美國政府開始考慮給予中國永久性正常貿易待遇。鑑於國內反對勢力強大，克林頓政府進行了大量的準備工作。2000年1月，美國政府成立由白宮辦公廳主任波德斯塔牽頭的專門小組，發起說服國會給予中國永久性正常貿易關係待遇的全面宣傳攻勢。19日，克林頓召開顧問團會議，重點討論如何促使國會通過對華永久性正常貿易待遇，以支持中國加入世界貿易組織。同時，克林頓還多次發表談話，敦促國會通過中國的永久性貿易關係立法。他說：“美國必須給予中國永久性正常貿易待遇，否則將冒喪失我們談判協議取得的所有好處的危險，包括特別進口保護和通過世界貿易組織爭端解決機制強制中國執行承諾的權利。如果國會拒絕給予中國永久性貿易關係，我們的亞洲和歐洲競爭者將收穫這些好處，我們美國的農民和商人可能被遠遠甩在後面。”美國政府其他成員也被動員起來，發動了一場聲勢浩大的宣傳攻勢，全面闡述通過中國永久性貿易關係立法的必要性。1月27日，貿易代表巴爾舍夫斯基在美國市長大會致詞時呼籲市長支持給予中國正常貿易關係待遇，並警告說，如果國會否決這項議案，美國企業將會被歐日競爭對手擠出這個世界頭號市場。2月2日，總統國家安全事務助理伯傑在華盛頓對外交和外貿人士發表演講時，敦促國會放棄每年一次審議中國正常貿易關係地位的做法，給予中國永久性正常貿易關係地位，走出每年審議一次的怪圈。此外，美國一些企業、公司等也大力宣傳並敦促政府和國會給予中國永久性正常貿易關係。
在這樣的背景下，2000年3月8日，克林頓向國會提交了對華永久性正常貿易關係議案。經過兩個多月的激烈爭論，5月24日，國會衆議院表決通過了對華永久性正常貿易關係議案。9月19日，國會參議院也在經過激烈辯論後通過了該議案。10月10日，克林頓簽署了衆議院第4444號議案，從而使對華永久性正常貿易關係成爲法律。這不僅爲中美關係的健康穩定發展奠定了基礎，而且使中國入世又向前推進了一步。正如克林頓在簽署該議案的儀式上所言，今天對於美國來說是一個偉大的日子，對於世界來說是一個充滿希望的日子。這個儀式標誌着我們努力的**。這種努力是由尼克松總統在大約30年前開始的，在這種努力的基礎上，卡特總統實現了對華關係的正常化。兩黨總統堅定地尋求與中國在各個方面實現與中國的正常關係，以保護我們的利益，推進我們的價值觀念。今天，我們朝中國加入世界貿易組織邁出了重要的一步，朝應對這個新世紀一些主要挑戰邁出了重要的一步。
三、美國對華定位逆轉期
美國的政黨政治對中美關係的穩定發展具有巨大的影響。事實上，在美國對華政策上，美國內部長期存在巨大的分歧，對華政策問題往往成爲兩黨競選爭論的重要話題。因此，隨着執政黨的更替，美國的對華政策也會發生一定的變化。在世紀之交的中美關係就是如此。共和黨的小布什入主白宮後，全面地審視了克林頓政府的對華政策，推翻了克林頓政府的中美關係戰略定位，從而引起了中美關係的震盪，但對中國入世沒有產生什麼消極影響。
1.小布什逆轉對華戰略定位
喬治·沃克·布什上臺後，在新保守主義思潮的影響下，對美國的對華政策進行了重新評估和定位。在入主白宮之初，布什公然宣佈，中國不是美國的戰略伙伴，而是一個戰略競爭對手，從而推翻了克林頓政府對中國“戰略伙伴”的基本定位。
早在競選獲勝以前，布什及其共和黨已經將中國定位爲“戰略競爭者”。1999年8月，布什在接受CNN訪談時對克林頓政府的對華定位進行強烈的批評。他說：“總統把中國稱爲戰略伙伴已經犯了一個錯誤。我認爲他給中國發出了一個很糟糕的信號，等於是說‘好吧，如果你們決定對臺灣採取攻擊行動，必要的話我們不做出反應’。下一任總統應該明白，對於中國，我們雖然能夠找到一些意見一致的領域，例如開放他們的市場，但是他們需要被看作競爭者，一個戰略競爭者。”2000年是美國大選年，共和黨繼續攻擊克林頓政府的對華政策，其競選綱領在批判克林頓的對華政策的同時，表明了共和黨對中國的基本政策趨向。綱領宣稱：克林頓總統的北京之行是被誤導的對華政策的例證，導致了令人尷尬的總統叩頭和對我們長期的盟友日本的公然侮辱；美國政府保守核機密的失敗正在使中國實現彈道導彈力量的現代化，從而增加了對我們國家和我們盟友的威脅；美國在亞洲的關鍵挑戰是中華人民共和國；中國是美國一個戰略競爭者而不是一個戰略伙伴。我們對待中國既不懷惡意也不抱幻想。新的共和黨政府雖然理解中國的重要性，但是不會將中國置於其亞洲政策的核心。
然而，將中國定位爲“戰略競爭者”不僅不符合中美關係的現實，而且是與美國的國家利益相沖突的。誠然，中國的發展與美國存在一定競爭性。但是，兩國合作的領域是十分寬廣的。而且，歷史事實反覆表明，一個國家是否對世界和平與安全構成威脅，不在於其實力的強弱，而在於其實行什麼樣的對外政策。新中國實行獨立自主的和平外交政策，在反對霸權主義和強權政治的同時，堅持自己不稱霸、不當頭。1978年5月7日，鄧小平在會見馬達加斯加經濟貿易代表團時指出：“作爲一個社會主義國家，中國永遠屬於第三世界，永遠不稱霸。”1990年12月24日，鄧小平在同中央幾位負責人談話時進一步指出：“第三世界有一些國家希望中國當頭。但是我們千萬不要當頭，這是一個根本國策。這個頭我們當不起，自己力量也不夠。當了絕無好處，許多主動都失掉了。中國永遠站在第三世界一邊，中國永遠不稱霸，中國也永遠不當頭。”因此，從中國的對外政策來看，中國不會挑戰美國霸權。相反，由於自證預言的作用，如果美國堅持將中國當成敵人，就有可能使中美雙方彼此真正成爲敵人。這對美國利益顯然是不利的。小布什上臺之初的中美關係已經證明了這一點。
通過幾個月交往，到2001年7月，布什政府開始改變對華“戰略競爭對手”的戰略定位。2001年7月底，國務卿鮑威爾訪華，美國開始調整對華強硬政策。在訪問期間，鮑威爾強調中國不是美國的敵人，兩國致力於尋求合作。從7月以後，布什政府不再用“競爭者”來定位中美關係。布什政府的對華政策開始走向積極，爲“9·11”事件後美國迅速調整對華戰略定位創造了條件。
2.中美關係再次遭受挫折
布什推翻克林頓政府的對華戰略定位，給中美關係帶來了新的不穩定因素。在新保守主義思想的影響下，布什政府上臺後對華態度非常強硬。在臺灣問題上，布什在競選時就批評克林頓對中國過於“軟弱”。他於1999年8月接受CNN電視採訪時說：“談到臺灣，我們需要採取非常堅決的立場”，“美國總統比爾·克林頓應該清楚表明，美國將堅持‘與臺灣關係法’的精神與規定”。他還聲稱要用美國的武裝力量“保衛”臺灣。在入主白宮以後，布什政府將其競選期間對臺灣政策的設想帶進了實際的政策運作之中。一方面，大規模向臺灣出售武器，表示要武力“協防”臺灣。2001年4月，美國答應向臺灣出售4艘基德級驅逐艦、8艘柴油動力潛艇、12架P-3C反潛飛機、12架MH-53E掃雷直升機、54艘AAV7A1兩棲突擊裝甲車等，是美國曆來最大的單筆售臺武器。在接受美國廣播公司節目主持人查爾斯·吉布森採訪時，布什公開表示放棄一旦臺海發生戰端美國在是否動武問題上的“模糊政策”，“盡其所能幫助臺灣自衛”。另一方面，美國大力提升臺灣的“國際地位”，提升“美臺關係”的級別。4月，美國國會衆議院通過決議支持臺灣加入世界衛生組織。5月，美國允許陳水扁“過境”紐約並與一些國會議員見面。此後，又允許李登輝訪美。這些極大地慫恿了以陳水扁的民進黨爲代表的“臺獨”勢力，既破壞了兩岸關係和平發展的環境，也破壞了中美關係發展的基礎，導致兩國關係的惡化。
2001年4月1日，中美兩國在南海發生了撞機事件。美方軍用偵察機在中國海南島東南海域上空活動，撞毀正在正常執行飛機任務的中國戰機並私自在海南島降落。2日，布什發表講話爲美國軍用飛機入侵中國領空辯解，要求中方確保美方機組人員安全並送交美方，讓美國飛機返回美國。他說：“美國海軍海上巡邏飛機在南中國海上空的國際空域執行例行檢查任務時，與尾隨我們飛機的兩架中國戰機中的一架相撞”，“我們優先考慮機組人員立即和安全返回，並在沒有進一步毀壞和改動的情況下歸還我們的飛機”，“第一步是讓我們使館人員立即前往探視機組人員”。此外，他還指責中國沒有對美國的要求進行立即迴應是與通常的外交實踐不相符的，與中國表達的改善我們兩國關係的願望也是不一致的。在講話中，布什漠視中國飛行人員的安危，只是在講話的最後才提到願意幫助尋找失蹤飛機和飛行人員。對此，江澤民發表談話指出，美方應該就軍機相撞事件向中國人民道歉，並做一些有利於中美關係發展的事，而不是發表顛倒是非、不利於中美關係的言論。但是，國務卿鮑威爾拒絕道歉。經過中方嚴正交涉，鮑威爾和布什才先後對撞機事件表示“遺憾”。5日，布什在記者招待會上說：“我對中國飛行員失蹤表示遺憾，我對中國損失一架飛機表示遺憾。”但布什在表示“遺憾”時聲稱：中國必須認識到，現在是我們的人員回家的時候了。經過雙方反覆交涉，11日，美國駐華大使普理赫向中國外交部長唐家璇遞交了致歉信，美國飛行人員旋即回國，美國飛機也於7月拆運完畢。
此外，布什政府在西藏問題、人權問題等方面製造事端，也極大地破壞了中美關係的發展。直到南海撞機事件處理完畢後，隨着布什政府對華定位逐步轉向積極，中美關係才基本上穩定下來。
3.中國最終加入世界貿易組織
儘管布什政府反對克林頓政府的對華政策，但是在中國加入世界貿易組織問題上，布什政府與克林頓政府的立場基本是一致的。在2000年1月5日美聯社向主要總統候選人提出的測問中，民主黨主要侯選人如副總統戈爾、布拉德利和共和黨的小布什、哈奇以及麥凱恩都明確支持中國加入世貿組織並呼籲國會批准給予中國永久正常貿易關係待遇。共和黨也支持中國加入世界貿易組織，其競選綱領宣稱，共和黨人支持中國加入世界貿易組織。因此，布什政府逆轉對華戰略定位對中國加入世界貿易組織沒有產生什麼消極影響。
布什政府上臺以後，很快就在困擾克林頓政府時期中美雙方關於中國入世談判的農業補貼問題上取得了基本共識。2001年3月，美方向中方提交的建議與中國一貫堅持的以發展中國家身份加入世界貿易組織的原則立場基本一致，從而成爲雙方談判的基礎。雖然由於撞機事件的衝擊，中美雙方就中國加入世界貿易組織談判的步伐有所放緩，但是並沒有影響中國入世的基本進程。正如布什在4月5日的記者招待會上再次提出的，他是一箇中國加入世界貿易組織的倡導者。6月中旬，中美就中國入世的所有遺留問題都達成了共識。7月19日，布什政府又宣佈，政府強烈反對不同意（從而撤銷）給予中國正常貿易關係的議案，並指出由於中國還沒有加入世界貿易組織，所以給予中國年度正常貿易關係是維持我們當前貿易關係的根本。12月11日，中國正式加入了世界貿易組織。27日，布什簽署命令，給予中國的永久性正常貿易關係從2002年1月1日起生效。至此，中國製度性開放的目標基本實現。正如白宮副新聞秘書所言，布什簽署對華永久性正常貿易關係的命令，“是美中貿易關係正常化和歡迎中國進入以規則爲基礎的全球貿易體制的最後一步”。
（本章完）