中國開放戰略將中美兩國日益緊密地聯繫在一起。隨着中國對外開放的逐漸擴大，對美開放不斷深入，中美兩國在經濟、政治、文化、軍事上的關係日益密切，相互依賴程度在加深。然而，相互依賴加深的影響也是雙重的。它一方面爲中美關係穩定發展奠定了更加廣闊的基礎，另一方面也導致了兩國之間矛盾和衝突的增加。在20世紀80年代，雖然受到了戰略因素的制約，但是中國對美開放中的新問題還是不斷顯現出來，如產品質量、合同落實以及中國加入國際組織等，表現得比較突出的主要有如下三個方面的問題。
一、最惠國待遇問題
最惠國待遇不是一種特殊的優惠待遇，而是一種正常的貿易國待遇。根據聯合國國際法委員會1978年擬出的《最惠國條款〈法〉最後草案》第5條規定，最惠國待遇是指“給惠國給予受惠國或者與該（受惠）國有確定關係的人或物優惠，不低於該給惠國給予第三國或者與該第三國有同樣關係的入或物的待遇”。作爲一項互惠的原則，最惠國條款本來不應該影響中美關係。但是，美國1974年通過了傑克遜-瓦尼克法案，禁止美國給予不允許自由移民的國家以最惠國待遇地位。此後，美國便將此作爲對共產黨國家施加壓力的工具，從而導致了中美關係中的最惠國待遇問題。
最惠國待遇是發展正常貿易關係的基本條件。在中美正式建交前，由於兩國貿易額非常小，最惠國待遇問題對中美關係沒有什麼影響。中美關係正常化以後，1980年，兩國簽訂了中美貿易協定，中美互相給予了最惠國待遇地位。但是，卡特總統放棄對中國適用傑克遜-瓦尼克法的期限只有1年，對華最惠國待遇問題必須每年審議。根據美國法律，總統必須於每年6月3日以前向國會提出給予中國下一年的最惠國待遇地位問題，以便國會有充分的時間進行辯論。20世紀80年代絕大部分時間內，中國的最惠國待遇地位問題被蘇聯因素抑制了，國會辯論基本上是走過場。然而，這並不意味着這個問題已經解決。實際上，它不僅是中美經貿關係中的一個隱形炸彈，也是美國對中國施加壓力的一個工具。只要有需要，美國國會每年都可以操起最惠國待遇的大棒，對中國施加壓力。因此，在1989年北京政治風波發生後，最惠國待遇問題迅速突顯出來，成爲中美雙方以及美國內部每年都要爭論的一個焦點。
1990年，對華最惠國待遇問題第一次捲入中美爭執之中。3月，美國國會議員佩洛西發起成立了一個“中國工作小組”，反對布什政府的對華政策，鬥爭的矛頭對準中國的最惠國待遇地位。但是，佩洛西的這種做法顯然是不合美國的時宜的。隨着中國對美開放的不斷髮展，中美兩國的經濟聯繫已經非常密切。1989年，中美貿易額達到了180億美元，中國已經成爲美國的第10大全球貿易伙伴。中國價廉物美的商品已經逐漸與美國人的日常生活聯繫在一起。拒絕給予中國最惠國待遇地位，不僅會影響中國的利益，也會影響美國的利益。5月，美國國會舉行關於延長中國最惠國待遇地位的聽證會。美國玩具製造商在聽證會上說，如果不再從中國進口玩具，1990年的聖誕節肯定是過不成了，1991年的聖誕節也很有可能過不成。美國小麥種植者協會也宣稱，取消對華最惠國待遇的代價之高是美國小麥種植者所承擔不起的。
對於國會拿中國最惠國待遇說事，中國駐美大使朱啓禎立即採取了措施。1990年5月16日，他在洛杉磯世界事務理事會發表講話指出：如果取消了中國的最惠國待遇，就將對中美經濟和貿易關係造成破壞性影響，並會導致兩國總的關係大倒退。他呼籲美國政府和國會對這一問題給予足夠重視，並本着中美關係和兩國人民的長遠利益採取明智的行動。顯然，朱啓禎不僅僅是在警告，更是在陳述一個客觀事實。根據中方統計，中國1989年從美國進口達78.6億美元，1990年也達到了65.8億美元。如果美國取消給予中國最惠國待遇地位，那麼中國無疑也會取消給予美國的最惠國待遇地位，從而導致兩國的貿易受損。
對於中國的警告，美國國會並未予以重視。10月16日，國會衆議院以384票對30票通過了不批准布什無條件延長中國最惠國待遇地位的決定。這充分表明，在美國國會反對無條件給予中國最惠國待遇問題的人佔絕對多數。雖然由於海灣危機爆發，美國在解決海灣問題上有求於中國，加之國會即將閉會，參議院沒有將決議付諸表決，從而使中國的最惠國待遇地位無條件延長了1年，但是這並不意味着對中國最惠國待遇問題的鬥爭已經終結。相反，它意味着一場關於中國最惠國待遇問題的激烈較量正在醞釀之中。
1991年，美國國內關於中國最惠國待遇地位問題的較量重新燃起。在四五月間，國會內部已經出現了各種有關的議案。有些議員將人權、貿易逆差、計劃生育、勞改犯產品、武器擴散、知識產權等問題與最惠國待遇問題聯繫起來，反對無條件給予中國最惠國待遇地位，要求對給予中國最惠國待遇地位附加嚴格的條件。有些議員甚至反對延長中國的最惠國待遇地位。
針對這種情況，布什採取了一些積極措施。1991年4月29日，他在記者招待會上說：“與中國保持理性的關係是重要的，與中國保持貿易關係是重要的。切斷所有聯繫或者在經濟上迫使中國屈服，不是促進變化的辦法。中美關係打開以來，中國已經發生了很多有益的變化。最近的戰爭非常需要我們至少盡力與中國保持理性的關係，因爲我們需要聯合國付出努力的國際制裁，如果我們與中國爲敵，他們就可能會否決安理會的決議。”此後，他又多次通過記者招待會、演說闡述給予中國最惠國待遇地位的重要性。5月29日，布什將無條件延長中國最惠國待遇地位的決定正式通知國會。他還親自對一些國會議員進行遊說，勸他們支持無條件給予中國最惠國待遇地位。7月10日，衆議院以2/3的多數票通過了有條件延長中國最惠國待遇地位的“佩洛西議案”。爲了影響參議院的表決，布什與國會兩黨議員中的中間派聯盟達成妥協，還讓貝克到國會進行遊說。23日，雖然參議院通過了“佩洛西議案”，但是通過票數沒有達到2/3多數，從而爲布什否決該議案提供了條件。1992年3月，布什否決國會兩院提交的最後議案成立，對華最惠國待遇又無條件延長一年。
中國密切關注美國國內有關中國最惠國待遇問題的鬥爭，對國會干涉中國內政的行爲進行及時批駁，並採取積極措施，推動美國無條件延長中國最惠國待遇地位。5月8日，朱啓禎在世界新聞協會舉行的午餐會上對美國新聞、企業和學術界人士詳細闡述了中國對中美關係和最惠國待遇問題的立場，指出了美國取消對華最惠國待遇的危害。他說：最惠國待遇是中美兩國相互給予對方的貿易優惠條件。美國單方面取消中國的最惠國待遇或者在延長這一待遇時附加某種條件，不僅會直接地嚴重損害兩國間的經貿關係，而且會嚴重損害兩國其他方面的關係，對美國及香港和澳門也會造成不利影響。同時，一方面，中國政府對布什宣佈無條件延長中國最惠國待遇的決定表示讚賞和歡迎；另一方面，中國外交部發言人多次發表談話，抗議美國國會干涉中國內政，表示堅決拒絕接受最惠國待遇附帶任何條件。
1992年是美國大選年，國會內的民主黨議員準備再次在中國問題上做文章，對華最惠國待遇問題再次引起爭議。6月2日，布什通告國會，計劃無條件延長中國的最惠國待遇地位一年。在解釋布什延長對華最惠國待遇
的決定時，白宮新聞秘書發表聲明說道：總統在做出這一重大決定時強調，“如果我們要影響中國，孤立中國就是錯誤的”。給予中國最惠國待遇將充分促進中國移民自由。我們想使中國改進人權的步伐更快、範圍更廣，取消最惠國待遇就達不到這些目標。在沒有充分正常關係的情況下，保持與中國建設性接觸的政策符合美國利益。中美不擴散對話取得了成功。通過加入核不擴散條約和宣佈遵守導彈技術控制機制準則，中國已經承認了國際不擴散標準。由於沒有取消對華最惠國待遇，我們取得了積極的成果。取消最惠國待遇將使美國商人、投資者和消費者付出沉重的代價。它意味着美國就業減少、商業蕭條，使美國消費者的進口多支付幾十億美元。總而言之，我們與中國人直接接觸的政策是一種成功的政策。爲了更有效地保護美國的利益，“促進中國積極變化”，我們打算保持這種接觸政策。但是，這並沒有打消反對者在此問題上發難的計劃。
爲了反對布什總統的決定，一些民主黨議員提出了附加條件的議案。1992年7月，衆議院以339票對62票通過了對中國最惠國待遇問題附加條件的議案。該議案主要針對中國的國有企業，在人權、軍控和貿易等領域附加了一些苛刻的條件。9月，參議院又通過了該議案，從而否定了布什無條件延長中國最惠國待遇的決定。
9月28日，布什否決了國會參衆兩院通過的H.R.5318號法案。布什在否決該法案時致信衆議院說道：他完全贊同法案的目標。但是，在推進這些目標方面，對給予中國最惠國待遇地位附加廣泛的條件不可能取得更快的進展。在信中，布什陳述了中國在防擴散、保護知識產權、改善人權狀況和禁止監獄產品出口等方面取得的進展，同時指出了取消中國最惠國待遇的危害，說明了否決該法案的理由。他說：“H.R.5318號法案給我們的雙邊貿易附加了不切實際的限制，其受害者是那些朝氣蓬勃、以市場爲取向的中國南部地區和香港以及那些支持改革、依賴通過外部接觸獲得支持的人。”同時，法案不僅僅會對中國產生影響，而且還會損害美國的利益。“我們今年對中國的出口將增加到80億美元。中國對取消最惠國待遇地位的報復，將使我們付出失去這個正在成長的市場和成千上萬美國人失業的代價。在中國正在採取我們貿易談判人員努力獲得的開放市場的措施的時候，我們將把我們的市場份額讓給那些在對華貿易中沒有附加限制的外國競爭者。”此外，布什還指出，最惠國待遇是對華接觸政策的基礎，H.R.5318號法案不僅破壞了這個基礎，而且侵犯了總統爲了美國利益進行外交談判的絕對權威。爲了維護美國經濟和對外政策的利益，他不批准這項法案。
布什否決了H.R.5318號法案後，國會繼續進行了推翻總統否決的努力。9月30日，衆議院又以345票對74票推翻了布什總統的否決。但是，參議院的表決沒有獲得推翻總統否決的2/3多數票。結果，布什無條件延長中國1993—1994年最惠國待遇地位的決定自動生效。
然而，這只是表明對華最惠國待遇之爭告一段落，更激烈的鬥爭還在後頭。在布什政府任內，由於布什曾經在中國呆過一段時間，對中國比較瞭解，所以在對華最惠國待遇問題上採取了比較明智的立場。關於最惠國待遇的鬥爭主要是在美國白宮和國會山之間展開，中國雖然對布什給予了支持，但是沒有花費太多的力氣。最惠國待遇問題之爭雖然對兩國關係投下了陰影，但是暫時沒有對兩國關係帶來大的消極影響。
二、貿易不平衡問題
中國對美開放以後，兩國之間的貿易迅速發展起來。本來，美國是發達國家，中國是發展中國家，兩國經濟具有互補性，雙方的貿易衝突不會太大。但是，中國改革開放充分釋放出來的巨大社會生產力和龐大的人口，使得中國勞動密集型產品出口不斷增多。同時，由於中國經濟不發達，總體上進口比較小。因此，隨着貿易額的不斷增大，中美兩國之間的貿易不平衡逐漸顯現出來，從而給兩國關係帶來了一定的影響。
從表4-5可以看出，從1980年到1989年，中美雙方貿易統計數據存在很大的差異。在雙邊貿易總額方面，除了1980年兩國統計數據相差不大以外，其餘年份均相差較大，甚至相差幾十億美元之多。從總體上看，美方的統計數據比中方的統計數據要大。1989年，中方統計的數據爲122.7億美元，美方統計的數據爲177.96億美元，相差55.26億美元。在雙邊貿易平衡方面，根據中方統計數據，從1980年起，中國一直處於入超地位。而根據美方統計數據，只有1980年到1982年，美方纔處於出超地位。1982年以後，美國不僅一直處於入超地位，而且貿易逆差的數額非常大。顯然，中美雙邊貿易統計數據差距如此之大，肯定是由多方面原因造成的。但是，美方不僅堅持自己在中美貿易中存在鉅額逆差，而且認爲造成美方鉅額逆差的主要原因是中國對美出口增長過快，要求中方限制對美出口。
表4-5 1979—1989年中美貿易統計情況 資料來源：陶文釗.中美關係史（1972—2000）[M].北京：中國社會科學出版社，2007：171，403，404. *1989年中方貿易統計數據的單位爲“億美元”。
在開放初期的中國對美貿易中，中國向美國出口的商品主要是紡織品和服裝、原油和成品油、礦物原料、玩具、農副產品、畜產品和陶瓷等附加值低的初級產品和製成品。在這些商品中，紡織品增長較快，成爲中國對美出口的最大宗商品。因此，在兩國貿易爭端中，紡織品貿易尤爲突出。1980年9月17日，中美簽訂了第一個紡織品貿易協定，允許中國紡織品在美國有秩序地推銷。雖然協定沒有反映出當時中國紡織品對美出口的水平，但是中國仍然根據協定將對美出口嚴格地控制在規定的範圍內。此後，中國對美紡織品出口雖然有所增加，但是在美國紡織品進口中所佔的份額仍然非常小。1981年，中國對美紡織品出口按中方統計爲4.2億美元，按美方統計爲5.9億美元，僅佔美國全年紡織品進口總額100億美元的4.2％到5.9％。然而，美國仍然認爲增長過快，美國政府多次提出協商，要求擴大中國對美紡織品出口限制範圍，降低配額。到1981年夏，美國將對中國紡織品出口的限制由最初規定的8種增加到了15種，另有4種正在談判。
1982年，中美第一個紡織品貿易協定即將到期。爲了解決雙方的貿易爭端，8月，兩國開始就新的紡織品貿易協定進行談判。在第一輪談判中，美方代表要求大幅度擴大中國紡織品對美出口的限制範圍，降低限額水平，將中國對美出口的年增長率降到1％以下，而且要求修改協商條款，使美方有任意行動的自由。中方認爲，在紡織品貿易中，中國作爲美國市場的新參加者，其應享受的公正待遇完全沒有得到充分考慮。中國對美紡織品出口不是按照貿易的實際需要與可能來發展，而是處於不公平的嚴格控制之下。現行協議的特定限額水平不但不能反映協議締結時中國出口已達到的水平，反而低於這個水平，增長率也大大低於國際上公認的對新出口者應給予的合理增長率。在受配額限制的類別方面，中國對美紡織品的出口也失去了合理發展的可能性。因此，中國提出新的協議要考慮中國的實際，明顯改善中國所享受的待遇。雙方立場差距太大，沒有取得結果，此後的幾輪談判也大體如此。
在這樣的情況下，美國發起了中美建交後兩國之間的第一場貿易戰。1983
年1月13日，美國國務院發言人宣佈，由於美中間第一個紡織品協議已經於1982年底到期，新協議談判迄今未取得進展，美國決定對中國紡織品進口實行單方面限制。對此，中國方面做出了反應。19日，中國對外經濟貿易部外貿管理局負責人授權宣佈，鑑於美國決定對32類中國紡織品實行單方面限制，中國決定立即停止批准今年從美國進口棉花、化學纖維和大豆的新合同，削減從美國進口其他農產品的計劃。
毫無疑問，貿易戰的結果是雙邊貿易額下降。這顯然對中美雙方都是不利的，特別是對中方的影響更大。因此，雙方繼續就紡織品貿易協定進行談判。經過反覆討價還價，在中方做出了較大讓步的基礎上，1983年9月，中美終於達成了第二個紡織品貿易協定。中國輸美紡織品配額品類爲31類，總共34個品種，1983—1987年配額增長率爲5％。此外，加上美國單方面宣佈對58個品種實行配額限制，美國對華紡織品配額品種實際上增加到了90多個。此後，中美紡織品貿易在配額限制下繼續發展，中國對美紡織品出口增長速度仍然比較快，因此美國不斷單方面採取措施限制中國紡織品輸美。然而，雙方對此都採取了謹慎態度。隨着第二個協定的到期，1987年，雙方又達成了第三個紡織品貿易協定。根據協定，中國對美紡織品的出口遭到了更加嚴格和更加廣泛的限制，中國對美紡織品和成衣的出口增長率下降到3％，但是仍然超過臺灣、香港和韓國對美出口增長率。
除了對中國紡織品出口進行配額限制以外，美國還對中國的礦物、能源等方面出口實行配額限制。然而，中美貿易不平衡仍然存在，兩國貿易統計差距也在擴大。對此，中美雙方多次進行協商。美國總體上將美國出現逆差的原因推到中國頭上，一方面繼續要求限制中國對美出口，另一方面要求中國進一步對美開放市場。美國希望中國降低關稅壁壘，改革貿易體制，放寬進口限制，保護知識產權等，以便利美國對中國出口。而中國則認爲，中國在對美貿易中處於逆差地位，美國的對華貿易逆差是表面上的現象，這是由美國統計方面的原因造成的，美國海關根據原產地原則，將第三方轉口到美國的中國產品歸入了中國對美直接出口的範圍。同時，美國實施對華技術出口管制，也是導致美國對華出口增長較慢的重要原因。此外，中國對美出口增加只不過是其他國家對美出口市場份額的轉移，並沒有導致美國貿易逆差的增加。中國要求美國放寬對華技術出口限制，放棄對華貿易中的歧視性規定和貿易保護主義，促進對華出口。顯然，中美之間對貿易不平衡的看法存在較大的差異。因此，雖然兩國對此多次協商，但是沒有取得明顯進展。
三、人權問題
1978年12月16日，卡特在記者招待會上說，中美建交增加了美國人民瞭解中國人民的新機會。誠然，中國對美開放架起了兩國人民相互瞭解的橋樑。但是，兩國人民相互瞭解的過程實際上是兩種不同文化交匯、兩種不同觀念碰撞的過程。事實上，中美兩國在人權問題上有着根本不同的看法。中國認爲人權首先是人的生存權和發展權，然後纔是人的政治權利和自由。美國則片面強調人的政治權利和自由，並堅持以自己的標準評判其他國家的人權問題。中美建交初期，由於需要聯合中國抗衡蘇聯，因此美國基本上沒有對中國揮起其“人權大棒”。里根政府上臺後，隨着美國實力地位逐漸恢復，人權問題逐漸成爲中美關係中的一個新問題，並引起了一連串事件。
1982年7月，中國網球運動員胡娜在美國舊金山參加國際網球比賽期間，被引誘離隊出走。1983年4月4日，美國政府宣佈給予胡娜以“政治庇護”。中國領導人對此非常關注。胡娜剛出走不久，8月17日，鄧小平就在接見美國駐華大使恆安石時，敦促美國政府從兩國關係的大局出發認真解決這一問題，以堵塞中美關係中的“這些漏洞”。9月8日，鄧小平在會見美國前總統尼克松時又說：最近我們有個網球隊員留在美國，你們美國報紙也說是美國人做了一些不乾不淨的手腳把她挖走了。像網球隊員這樣的事情不解決，我們的日子也能過。但是它向我們提出一個問題，中國今後還敢派什麼人去交流呢？但是，美國不顧中國政府的抗議和反覆交涉，堅持給胡娜以“政治避難”。在反覆交涉無果後，4月7日，中國文化部宣佈：自即日起，停止執行根據中美文化協定製定的《中華人民共和國政府和美利堅合衆國政府1982和1983年文化交流執行計劃》中尚未執行的全部項目。中國體育總會也決定停止1983年中美體育雙邊交往，不參加1983年在美國舉行的10項體育賽事。
中國實行計劃生育政策以後，美國開始對此提出非議，指責中國政府，並抵制聯合國人口活動基金在中國的援助活動。1985年，美國國會指責聯合國人口活動基金在中國“支持或參與執行強制性墮胎或節制生育的計劃”，從其應該提供給活動基金的資金中扣除1000萬美元，以抵消聯合國人口活動基金提供給中國的援助金額。1986年，美國再次以此爲由扣除了2500萬美元資金。8月1日，美國衆議院外交委員會還通過了一項決議，攻擊中國的計劃生育政策，並以中國改變人口政策作爲改善中美關係的條件之一。1987年，美國國會又以同樣的理由通知聯合國人口活動基金，繼續扣除原定當年應該提供給人口活動基金的資金。對於美國的這種片面行爲，中國政府和聯合國人口活動基金都進行了反駁。1986年8月4日，《人民日報》發表評論員文章指出：中國計劃生育工作取得的成績是世界上有目共睹的，美國衆議院外委會的做法給改善中美關係設置了障礙。1987年8月13日，聯合國人口活動基金總幹事薩迪克發表聲明，斷然拒絕了美國的無理指責，指出美國國際開發署雖然在中國進行了多次調查，但是提不出任何對人口活動基金在中國開展活動進行指控的證據。
美國還指責中國政府在西藏侵犯人權。1987年6月18日，美國國會衆議院通過了關於中國人權問題和關於中國在西藏侵犯人權兩項修正案。《關於中國在西藏侵犯人權》的修正案不顧西藏是中國領土不可分割的一部分的客觀事實，指責中國“以軍事力量對西藏強制實施統治”，並說西藏數以千計的寺廟被毀，監禁和大規模饑荒使100多萬西藏人喪生。對於美國衆議院歪曲客觀事實、干涉中國內政的行爲，中國表示強烈抗議。1989年3月21日，中國駐美大使韓敘會見美國國務院代理助理國務卿克拉克，就美國國會參議院通過西藏問題決議一事，對美國政府提出抗議，要求美國政府停止干涉中國內政。他說：西藏自治區是中國不可分割的一部分，西藏事務是中國內部事務，任何外國政府、議會、組織和個人都無權干涉。中國政府堅決反對任何人用任何藉口插手中國西藏事務，支持分裂主義活動。美國政府曾多次表示，承認西藏是中國的一部分，是中國內政，美國不進行干涉。我們要求美國政府能恪守自己的諾言，從維護中美友好關係大局出發，採取切實措施，防止這種事情再次發生。
此外，美國還對中國的監獄管理制度進行干涉，指責中國羈押政治犯、使用勞改犯，要求中國保障犯人的基本人權，允許國際人權組織等機構探訪中國監獄。美國還指責中國向美方出口監獄勞動產品，1991年3月，美國國會衆議員沃爾夫一手炮製的“北京第一監獄向美國出口案”引起了兩國激烈的貿易摩擦。經過艱難談判，1992年，雙方簽署了中美勞改產品諒解備忘錄，暫時消除了兩國在這一問題上的矛盾，但並未徹底解決這一問題。
（本章完）